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2023-11-27
John Dowson

　　本文重点研究“行政-”视角中的动员机制，并将当下基层治理中动员制的运行逻辑和困境来源总结为“行政遮蔽”

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　　本文重点研究“行政-”视角中的动员机制，并将当下基层治理中动员制的运行逻辑和困境来源总结为“行政遮蔽”。基层治理中地方政府试图全盘依赖行政力量（动员制和科层制），从而替代民众参与，但实际又无法做到完全吸纳。政府内部的动员制和科层制，既对立，也可能互补和交织。无论二者如何搭配，都始终在“行政”中整改，没有涉及“”的实质。政府与民众的沟通不畅的压力由外而内、自上而下地转移给基层工作人员，基层工作人员又通过科层机制寻求自保。外部的“行政-”问题转化为官僚系统内部上下级之间的技术游戏。国家在规制地方政府过程中，既要设置“国家-官僚”间的行政监督，亦要建构“官僚-民众”间的参与模式。

　　作者简介：耿羽，社会学博士，福建社会科学院社会学所副研究员，研究方向：农村社会学、农村土地问题。

　　基金项目：2013年度国家社科基金青年项目“农村集体土地确权中的土地纠纷及其解决研究”（项目编号13CSH049）的研究成果。

　　詹姆斯·汤森等学者发现，后时代，中国面临着一种制度化运动的悖论，即改革意味着中国生活的常规化，但它却是以动员的方式进行的（詹姆斯·R·汤森、布兰特利·沃马克，2003：117）。按照科层化和法治化的标准，“运动式治理”与常规式治理相矛盾，有诸多缺陷（张华青，2003；冯志峰，2007；王洛忠、刘金发，2007；郎友兴，2008）。一些学者希望进一步揭示运动式治理的基本逻辑和内在机理。唐皇凤（2007）认为，在改革开放后的常态社会中运动式治理仍然延续的原因在于国家治理资源的缺乏。狄金华（2010）认为目前基层的运动式治理是权力和基础性权力并弱情况下地方政府的一种权宜性策略。冯仕政（2011）把新中国成立以来所有形式的运动和运动式治理作为一个整体即“国家运动”来进行研究，由于“教化政体”强烈的历史使命感和所面临的强大绩效合法性压力，以及该政体所提供的组织和合法性基础，国家不时发起运动。冯仕政从新中国政体性质的角度剖析运动，周雪光（2012）则希望从更长的历史视野观测，其认为中国历史上国家治理主要以官僚制的常规机制为基础，但官僚制度有着内在困难，而且这些困难在中国官僚制度特定形式下加剧放大，运动型治理是中国式官僚体制失败的应对机制。上述学者侧重“国家治理结构”的维度，而另一些学者则从“农村社会结构”的维度指出基层官僚机构难以通过纯粹的科层制开展工作，如贺雪峰（2010）认为，到了基层，很多事务已经变得细小零碎，虽然并非不重要，国家却很难专门对口设置一个机构来应对，“上面千条线，下面一根针”，乡村基层组织会整体地动员起来在有限时间内完成任务，这种方法不只是在具体场域中可以形成力量优势而好用，而且适合中国乡村组织综合性的特点。欧阳静（2009）认为，传统“乡土性”退却而现代公民社会又没有确立的乡村社会中，农民和农村生活中的思维、行为、交往是不规范的，没有任何规律可循，科层组织程式化与乡村社会非程式化出现矛盾。

　　国家治理结构的研究认为，在国家治理资源缺乏、国家政体性质、官僚体制性质未有改变的情况下，各层级的、应对各种事件的运动式治理将不可避免地再三出现。在这几种理论解释中，中国官僚制度是最为恒久的结构性因素，新中国的国家政体性质次之，国家治理资源这种解释的“结构”色彩最淡，更类似于约束性的条件。而农村社会结构的研究认为，当乡村社会性质仍然是非格式化的，基层组织（乡镇政府和村组织）就不可能完全通过纯粹科层化的方式在乡村开展工作。冯仕政（2011）在梳理文献后指出，以往关于中国国家运动的有两种理论分歧：意志论和结构论的对立、领袖论和体制论的对立。从总体上看，国家治理结构和农村社会结构的研究更偏向于结构论和体制论，这些研究不满足以短时段的偶然因素解释运动的发生——如个体领导者的意志体现或权力斗争的产物，而是试图揭示运动式治理背后总体的结构性因素和制度性因素，注重长时段机制。本文深受“长时段机制”研究的启发，但同时希望着重揭示当下基层治理中动员制的运行逻辑和困境，本文瞄准的是动员的短时段机制（关于动员的不同解释面向见图1）。当前基层治理中动员制的延续，依然可以用官僚组织性质、国家政体性质、乡村社会性质等进行解释，但是，在后集体化时代尤其是近10年这段具体时间内，动员制的发生以及运行中的困境，在整体性的结构因素以外，仍有分段性的结构因素。本文所论述的具体时段内的动员制困境，也可直接用治理资源或者基础性权力不足来表述，但治理资源不足只是一个总的概括，不同时期有不同的体现，本文期望对具体时段内的治理困境提取出更详细的、更具解释力的机制分析。

　　新中国的集体化时期，动员既存在于官僚机构之中，也存在于民众之中（冯仕政，2011；吕德文，2012）。当前的动员，大多数仅在官僚机构内部开展。动员作为集体化时代的重要治理方式，在不同领域被不平均地继承下来，这可以被认为是政府自上而下“不再搞运动”承诺的部分兑现，动员只在官僚机构内部进行，非制度化和非常态化的动荡不会波及整个社会，动员引起不确定性涉及的范围缩小了。从“官僚动员-民众动员”的角度看，仅在官僚机构内部进行动员向制度化治理又迈进了一步，而从“行政-”的角度看，群众性的动员可被视为该历史时段民众参与的一种方式，时过境迁，运动的总体氛围消散，国家应寻找和建立新的民众参与方式，但是，以往的运动被取消后，如何在基层开展的共识一直未能确立。集体化时代的治理困境在于“吸纳行政”，过度的全民化扰乱了行政的基本正常秩序，当前的治理困境在于“行政吸纳”，更准确地说，是“行政遮蔽”。

　　金耀基（2013：235）以“行政吸纳”概括回归前的香港模式，即以具有一定开放性的行政管理体制（吸收精英和咨询）替代民众的参与。康晓光（2002）借用此概念，描述20世纪90年代的面貌，即政府对待吸纳领域的精英，精英联合经济精英和知识精英形成正式的和非正式的联盟，精英愈联合，民众愈被排斥在之外，政府缓解大众不满的方法是，行政机构通过各渠道咨询百姓的意见。关于“行政吸纳”理论在的适用性，有两个方向的讨论：一是应然的讨论，即香港的行政吸纳模式是否可以套用至。强世功（2007）认为，行政吸纳实质是（英国人）通过行政吸纳（中国人的）参与，英国人的殖民统治这个最大的是行政无论如何也吸收不了的。吴增定（2002）指出，殖民统治下的香港从来就是非的社会，但自新中国成立以来一直是社会，一个“”的现代国家。二是实然的讨论，即香港的行政吸纳模式是否已经在出现。如康晓光所描述，依然显现行政吸纳的若干特征。本文想说明的是，基层治理中，亦体现“行政吸纳”的逻辑，同时“行政吸纳”在实际运行中又表现出力不从心。高层能以吸收精英至体制内和咨询专家保持整合度，在基层，官僚机构既缺乏引导民众参与的能力，同时缺乏引导民众参与的意愿，二者共生同在又相互强化，官僚机构希望能够凭借自身的力量（无论是科层制还是动员制）全盘处理基层事务，基层民众的诉求林林总总，表达诉求的方式各式各样，并非所有的诉求都能被行政系统所承载和吸纳，面对无法吸纳的民众行为，地方政府依赖各种权宜之计，或是简单粗糙地压制，或是被动应付妥协。基层治理中，官僚机构期冀“行政”能够替代“”，但实际上却又无法全盘吸纳各种有序或无序的、合理的或不合理的“”，这种状况可以被称之为“行政遮蔽”。

　　官僚动员制自行政遮蔽逻辑而生发，又因为行政遮蔽引发治理瓶颈，政府希望通过继续强化官僚动员制这种方式来克服危机。当前，动员制在基层治理中的特征是：（1）动员主要体现为官僚动员制；（2）政府试图全盘依赖行政力量（动员制是重要方式）进行基层治理，“行政遮蔽”引发颇多治理难题，政府仍然试图通过行政力量（如加强动员制）应对。

　　本文经验材料来自于笔者在白沙区的实地调研。白沙区地处东南沿海某省，于1989年成立投资区后开始土地征收、城市建设，2000年后进入工商业快速发展期，政府引进外资重点打造化工、电子、机械等产业，经济增长迅速，城市日新月异。白沙区2010年全年实现地区生产总值307.4亿元，完成工业总产值760.4亿元，其中化工、电子、机械三大支柱产业产值占全区比重达75%以上，完成全社会固定资产投资146.4亿元，地面财政总收入84亿元，区财政总收入41.6亿元，其中区级财政收入16.2亿元，城镇居民人均可支配收入26188元，农民人均纯收入13067元。本文将以白沙区的征地拆迁（下文简称征迁）工作为例，展现目前基层治理中动员制的运作方式，并剖析其内在治理机制。

　　白沙区的征迁工作量在2007年之前相对较小，负责征迁的机构设置也相对简单，即由土地总公司下属的征地拆迁公司负责具体事务，区征迁办协助和监督。随着征迁任务逐渐加大，要求足够的行政力量与之配套。2007年6月开始，白沙区对征收工作机制进行了全面调整，形成“五位一体”的运作格局：区征地拆迁工作小组统筹指挥；区建设局综合协调；区征地拆迁办公室监督审核；镇（街）为责任主体；征地拆迁公司负责具体事务。五位一体格局在实践过程中，经过“动员”和“再科层化”演化得更为复杂（见图2）。

　　政府内部的动员，往往围绕某一“中心工作”，重组官僚系统内部的资源，以集中力量完成中心工作。吴毅（2007：17）认为，中心工作是观察乡镇政府运转的窗口。区（县）政府尤其如白沙区这种经济发达的区（县）政府，具有一定的自主权限，其能发起若干中心工作，而并不像乡镇政府只能被动接受来自各种上级的各种下派任务。主动程度有所不同，但中心工作仍是观测区（县）政府运行的一个极好切入口，而且，正因为区（县）政府是发起者，更能体现中心工作实践的全貌，也更能体现动员制的全貌。

　　从长期看，白沙区的中心工作始终是经济发展。经济发展需要一个个经济项目落地，经济项目落地需要土地作为载体。白沙区的中心工作可以拆分为各子中心工作，基础的中心工作便是征迁。白沙区对征迁工作的号召口号是“举全区之力”、“动员一切可以动员的力量”，几乎所有政府部门机构都被涵盖在征迁工作可动员的范围内，因为任何一个部门都可以从自身角度为征迁工作服务。白沙区政府科层化的程度较高，政府各级各部门有明细的条文规章并辅以相应的监督机制，并在事务处理中大量运用数字、表格、文档、软件等技术化手段。但白沙区政府在不断推进科层化水准的同时，亦延续动员制。白沙区政府内部围绕征迁工作重新设置若干工作组，这些工作组在动员的过程中又被再次科层化：

　　1.征地拆迁工作（领导）小组。该小组由区各个与征迁工作有关的部门机构的主职干部组成。2007年征地拆迁工作领导小组调整为征地拆迁工作小组，组长为副区长。2012年在原有征地拆迁指挥体制的基础上，又构建了“1+3”指挥部体系，建立了西府、海潮、新良三区指挥部，由区委、区政府各一名领导负责。2007年刚成立时，小组构员非常庞大，几乎所有部门都纳入。2012年小组构员经过了精简，与征迁关系最为紧密的一些部门被保留。

　　政府部门中有“硬任务”和“软任务”之别（杨善华、宋倩，2008），集合各部门组成工作小组的形式并不少见，但真正发挥作用的不多，很多是配合宣传或应付上级任务的应景之作，当成员将某工作小组视为软任务，会不约而同退回自己原属科层机构，该工作小组成为仅在告示中存在的空架子。如果一个工作小组确实要做事，必须让成员认识到这是一次硬任务，官僚机构中关于硬任务有许多识别符号，会议是比较重要的之一。如征迁工作小组有例会制度、项目进度定期报告、讲评制度，工作小组每半个月至少举行一次例会，及时通报项目进展情况、存在问题，研究解决办法、明确相关原则。自成立工作小组以来至2011年，区委、区政府召开征地拆迁专题会、协调会、动员会达800多场次，协调解决各类问题2000个，年均召开各类会议200多场次，协调解决各类问题600多个。②

　　会议可以被视为一种仪式。宗教仪式将信徒集合在一起，经由集体活动生成和保持“集体意识”。会议也有类似之处，工作小组例会首要目的是让被动员者的身体“在场”，塑造中心工作的集体认同感，让与会者认识到该项中心工作的真实性和紧迫性，催促与会者确实投身至中心工作中。工作小组例会目的之二是利用与会者的主职干部身份将中心工作信息传递至更广范围，主职干部会后回到子科层机构，将部署看似矛盾的任务：通过子科层机构的命令-服从权力关系强调中心工作的重要并细化具体责任，意图是重新安排子科层机构的常规设置。工作小组例会目的之三是再科层化，围绕中心工作将从固定科层建制中释放出来的大量分散的人力资源，有些官僚机构是通过一次次临时性动员来鼓动大家热情并分派任务，而整合分散的人力资源的最有效率方式却是再次的科层化，白沙区强大的科层力量，有利于再组织化的实现，原有机构中的技术和模式很快被借用和复制到新的科层组织中，工作小组成为常规性的设置，工作人员的权责分配也重新固定，该组织拥有更有针对性地解决事务的能力。

　　2.各主职干部通过会议“在场”进行动员，而一般工作人员则通过村庄“在场”进行动员。政府对此表述为，“充实基层一线征迁力量，及时调整基层骨干配备”，“坚持主官到一线指挥、干部到一线工作、问题在一线解决，广大干部沉下心、沉下身、沉下力”。村庄在场亦是动员任务的符号，也发挥仪式的作用，并且是双重仪式，对于政府人员来说，脱离原科层机构进入新的工作环境，是此次任务被定义为硬任务的最重要符号，对于村民来说，政府人员意味着正式权威的符号，政府人员在村中不定期将组成十几人的队伍在村庄中巡访，对象是未交地交房的村民住所，巡访时广场上停满各个部门的专用车辆，人员身着正式，这些都让正式权威的符号表现形式更加丰满。

　　除了符号象征意义，村庄在场工作机制还要承担更多的实际业务功能。征迁一线工作小组成员组成为：征迁公司人员、镇（街）工作人员、区征迁办工作人员。三者的分工为：区征迁办监督审核；镇（街）为责任主体；征迁公司负责具体事务。按文本上的权责分配，原本只需征迁公司在一线处理，然后逐层上报申请验收审核，但为了高效推进征迁工作，地方政府安排原来纵向分层的三者集中于一个工作层面，期望实现以下的表述：

　　“在工作推进中，重视整合工作力量、工作重点、工作程序，加强与区、镇（街）、村征地拆迁机构的高效衔接，采用现场办公模式、缩短工作流程，建立起‘快接、快分、快量、快调、快审、快批、快拨、快拆’的一线工作机制。做到边发动群众，边组织测量，边拟定协议，边化解纠纷、边准备资金、各个环节工作同时交叉进行，使征地拆迁效率大大提高。”③

　　将镇（街）工作人员和区征迁办工作人员补充到一线，补充了一线工作中的人手力量，同时也缩短了原有纵向的工作流程，实现以上“边……、边……”的同时交叉进行。为确保工作人员下沉到一线，领导工作小组督促各子科层机构明确规定一线工作机制。区建设局要求区征迁办将一部分时间用于驻镇工作，征迁办主任和两位副主任分别挂靠负责西府镇、海潮街道、新良街道的征地拆迁工作，征迁办其他人员也相应挂靠各镇（街）负责各个项目的征地拆迁工作。区征迁办纳入一线工作后，职责范围便从审核扩大为督促征迁并出谋划策。具体工作机制如下：

　　（1）区征地拆迁办驻各镇、街道的工作人员进行周例会制度，汇报总结一周的工作情况；研究解决相关问题；统筹全区的征地拆迁工作。

　　（2）相关工作人员的组织关系挂在所驻镇、街道，服从镇、街道党委政府的统一指挥和考核，遇到重点项目征地拆迁时由区建设局另行调配。

　　（3）派驻镇、街道的工作人员实行由区征地拆迁办和所驻镇、街道的双重领导，原则上定为一年一调配。④

　　区征迁办工作人员在本单位还有大量与征迁相关的任务，只能不定时到征迁现场，而镇（街）工作人员则与征迁公司人员一样，全天候在征迁现场工作。镇（街）是中国最基层级别的政府，人财物资源相对最少，却要承担上层各级的“条条”和“块块”的任务，为应对沉重的任务，动员制成为镇（街）常态的工作方式，镇（街）需要选择出一个时段内的几项或一项中心工作，整合全镇（街）力量完成，镇直单位的分门别类和各司其职经常被中心工作所淡化97文案生成。被指派到征迁现场的镇（街）工作人员，并不一定需要具备很专业的技术任务，有时纯粹是补充更多人力至一线工作小组，计生、财政部门人员皆可前往，下派的人员不一定需要有精深的专业能力，主要需具备灵活的办事能力、良好的沟通能力、坚决的执行能力以及会说当地方言，他们的任务是帮忙征迁公司与村民谈判、协调各部门的对接等等。

　　3.除了常规性的工作小组，各区直部门将陆续指派工作人员下一线。其中“督查小组”是比较重要的一个组织，其组员为：公安、检察、法院、建设、、公证、国土、商检、税务、安监、卫生等区政府单位的工作人员。督查小组的督查意味并不是很强，更像是协助小组，督查小组协助工作小组推进征迁工作，双方是合作的关系，不是领导被领导的关系。督查小组一般在征迁工作的中后期进入，上级对督查小组作用描述为，“进村入户，讲政策，作宣传，深入细致做好群众工作”，从字面上看这和镇（街）各部门下一线似乎没有什么区别，都是增加谈判和协商的力量，但由于区直部门比镇直部门具有更强的专业业务的执行能力，督查小组实际要操作的是将本职能部门的行政执法与谈判协商结合，如检查村庄中是否有违章建筑、商检检查小店中的货物质量、税务检查小店中的纳税状况、安监检查出租房中的消防等安全隐患等等，希望在征迁谈判范围之外发现村民的行政过错，从而增加政府在征迁谈判中的砝码。

　　4.动员制不仅打破科层的职责设置，还打破科层的时间设置。区政府要求工作人员充分发挥工作热情，全身心投入工作，一是扩展“朝九晚五”的常规工作时间，鼓励加班，二是在常规时间内加快工作速度，提高对于时间的利用效率。关于时间方面的动员，做法仍然是既打破原有的科层规定，又借助强大科层能力将新的重组设置重新规范化。以下是对如何利用时间的具体倡议，这些倡议已经借助各种监督和考评技术成为新的科层制内容：

　　“切实发扬‘七加零’、‘白加黑’精神，尽快在全局形成‘四个一’作风，即：增强一种争先意识、养成一种干活习惯、加大一种工作力度、强化一种精神状态，营造‘四要四不要’的氛围，即：要乐于加班、不要以没时间而延误工作；要积极干活、不要以不是份内的事而推诿工作；要接受批评、不要以客观理由为自己工作失误辩解；要勇于担责，不要以自己无力解决而耽误工作。综合处注意掌握了解每个工作日晚上6:00以后和周末、节假日时间加班的人员，着重掌握了解各单位、每位人员办理督办件满分作文生成器在线、信访件和议案、政协提案等重要事项的效能，并向局领导报告，适时给予表扬和批评。人员加班情况、督办件办理情况计入绩效考评重要内容，作为年终奖励、干部使用的依据。”⑤

　　白沙区政府内部的动员制，是调配能力非常强的一种动员制。政府机构内部的动员，最简单的形式是开临时性的动员会，比较高级的形式是打乱政府内部的各种科层设置，由领导统一动员，更高级的形式是在打乱原有科层设置后，还围绕中心工作建立新的科层组织。白沙区既打破了原有的科层，又建立了新的科层。白沙区强有力的动员制依托于其强有力的科层制。白沙区拥有较强的财政能力和技术能力，能够强化科层并重组科层。

　　科层和动员在组织学的基本性质上是相悖的，但科层和动员在实践中又是互补的。动员是科层低效的重要应对机制。韦伯（2002：175）虽然将科层制看作是现代最具理性的组织形式，其亦指出官僚制有“铁笼”之弊端，个体的价值意义逐步萎缩，沦为科层机器中无灵魂的螺丝钉。韦伯从个体价值层面看到了科层制令人悲观的一面，默顿（2006：350-351）进一步分析了科层制在组织层面也未必能达到理想中的高效，成员对规章制度的服从本来只是组织机构的手段，却常常转化为最终目的，目标与手段出现置换，形式主义和繁文缛节接踵而来。动员的发起，很多时候直接原因是领导者不满意官僚机构刻板僵化、墨守成规以及利用组织为自身谋利。韦伯式的官僚体制的各种缺陷，在中国官僚体制内有放大的趋势，这也是中国历史上屡屡出现动员和运动的重要原因之一（周雪光，2012）。例如，孔飞力（2012：274-275）描写的1768年“叫魂”案，背后折射出乾隆皇帝对官僚制度的忧虑和不信任。

　　动员制有时会破坏科层制的规范和程序，如上文提到的动员各类执法人员加入征迁事务，就很有可能形成执法权力的出格和越界；动员制有时也会空耗科层资源，如政府为了应对上级的检查，动用一切资源塑造“假大空”的迎检场景，造财物的无效空转（吴毅，2007：40；欧阳静，2011：103-117）。但同时，动员制也可能与科层制形成互补关系，如政府部门间缺乏良好的合作机制，而动员在一定程度上可以推动各部门合作（唐贤兴，2009），集中资源，提高效率，减少繁文缛节，另外，从个体角度看，动员也能发挥抑制工作人员慵懒消极推诿的作用。白沙区的主要官员对既有科层结构进行重新调整和分配，并复制原有精细的种种科层式的管理方式，让被打乱后呈分散状的人力资源进一步固化为新的科层组织。地方政府科层机构设置的常态是横向各司其职、纵向从高至低的层级结构。上级通过层级结构激励和督促工作人员，指令经过道道传递，效果有限。白沙区政府根据现实工作状况通过动员制对内部资源进行再整合，将层级结构改变为扁平结构，围绕征迁这个中心工作，全区整合为上下两个简明的组织，上层是领导工作小组，下层是一线工作小组，扁平结构在督促和激励征迁工作加速完成方面有卓越的效果，上级官员命令传递的速度加快，同步性增强，人财物资源能在同一时间调动，命令的执行力度尽量少损耗在上下级之间、部门与部门之间。白沙区通过对内部各种子科层组织的动员改造，推动和加快了征迁事务，而且推动征迁事务不仅指有利于政府的土地征收进程，如加快调拨资金、丈量土地和房屋、审批的进度等等，同时也促动政府各部门更有效率地兑现政府对村民的各种补助，如白沙区要求：区公证处针对征迁项目优先办理安置房的房产手续；区人社局、区妇联加大失地农民保障和就业扶持力度；区经贸局主动提供企业搬迁选址建议。

　　周雪光（2012）认为，虽然运动式治理表现出了非常规的特点，但这一机制根植于稳定的制度化组织基础之上，为了纠正科层制的组织失败，运动式治理出现，其暂时叫停科层制的常规过程，以动员代替之，运动式治理和常规式治理是中国国家治理中的双重机制，二者既相互矛盾97文案生成，又互为依赖，并在一定条件下相互转化。在白沙区个案中我们发现，在科层能力强大的情况下，动员和科层不仅是以交替的状态运行，更可能同时发挥作用。为了更有效实现目标，白沙区政府在发起动员制时，借用了科层制的力量，从而让政府内部的资源打散之后迅速重组，并且是制度化地重组。这既是科层中的动员，同时也是动员中的科层。动员制和科层制交织在一起。

　　科层与动员，在白沙区政府内部呈现出矛盾、互补、交织等一系列复杂的样态。动员制和科层制都是治理技术，二者不同的搭配形式，产生不同的治理效果，动员可能空耗科层资源、扰乱科层秩序，也有可能纠正科层弊端、更有效实现科层目标。但无论地方政府内部怎样搭配动员制和科层制，都不足以彻底解决当下的基层治理难题。当下基层治理难题的核心并非在官僚机构内部的配置，而在官僚机构和民众之间。

　　一些学者将改革开放以来的基层政府描述为“企业”、“厂商”、“公司”（Oi，1995；Walden，1995），地方政府具有“经营性”特征（张静，2000：51；杨善华、苏红，2002）。本文认为，地方政府的经营性应该从两个方面来理解，一个是具体事务方面的经营性，一个是行事逻辑方面的经营性。具体事务方面的经营性，即地方政府不仅是消极的“守夜人”，更是积极发展经济的推动者。中央政府通过下放经济权力，打造了“维护市场的经济联邦制”，引入了地方之间的竞争，地方间为增长而竞争，促使地方政府努力提供一个良好的环境以吸纳生产要素，如资本和劳动力的流入，典型做法为：为要素所有者提供所有权保障，提供基础设施，帮助市场进入等（钱颖一、B.R.Weingast，2008）。在中国市场上竞争的主体，与其说是一个个企业，不如说是一个个地方政府，中国的市场经济，首先是由地区间的竞争推动的（郑永年，2010：143）。地方政府间的激烈竞争，是中国经济快速发展的主要原因（，2009：158）。当然，这一定程度上也形成了恶性竞争，如地方保护主义和“诸侯经济”，产品与要素市场被各地区分割成碎片。

　　对基层治理影响较深的是地方政府行事逻辑方面的“经营性”。在地方政府推动经济发展过程中，亦遵循追求利益最大化的效率逻辑，并同时去原则和去价值。地方政府处理事务时大量以“策略主义”⑥这种无原则的方式进行，即任何有助于实现运作目标的技术、策略、手段和方式，无论是正式的还是非正式的，正当的还是非正当的，均被引入至政府的运作之中，其中的一些运作方式具有“不计成本、不惜代价”的非理性特点，用日常话语来表述则是“只问结果不问手段”，“不管用什么方法，只要能把事摆平”（欧阳静，2011：234）。策略主义伤害了基层政权的正义性和合法性，民众对于政府的行事没有了预期，甚至政府对于自身未来行事都没有预期，基层的正气在丧失。

　　地方政府在推动经济发展的过程中不断扩张膨胀，以行政挤压基层空间，而且，地方政府在开展行政过程中还使用了各种策略行为，这让很多民众感到无法表达诉求和争取权益，从而产生不满。面对基层丛生的矛盾97文案生成，中央政府必须抑制地方政府偏离轨道的行为，中央政府的解决方式是：通过调整考核指标约束各级地方政府——增加“维稳”指标。“发展”和“稳定”成为中央政府衡量地方政府最为重要的两个指标。增加维稳指标，只针对了地方政府的经营性的第一项而没有同时针对第二项，即地方政府原来只有追求经济发展的单任务，后来中央政府将地方政府的考核指标从单任务扩展为多任务，这将地方政府从经济组织重新定位为组织。多任务的地方政府需承担更多责任，但同时，地方政府策略主义的行事逻辑却未改变。当地方政府肩负的责任越来越多，而且加维稳考核重视外在量化标准（如矛盾的数量和剧烈程度）甚于事件的内在性质和来龙去脉，地方政府越来越绝对化地“怕出事”，由于开放协商和表达必然增加“事件”数量，地方政府更加不敢开展基层，进一步以行政遮蔽，首先是尽量避免发起大规模的参与、表达、协商，通过吸收地方精英和关键人物处理事务，其次，尽管地方政府试图减少基层，但还是会有若干民众行动会溢出，面对这部分，地方政府以各种正式的、非正式的权宜之计“摆平”。白沙区政府在处理征地事务时，主要依赖前者，在处理拆迁事务时，则同时运用了二者。

　　地方政府想方设法少出矛盾，最后变为庸俗化地理解“不出事”，操作化方式之一是尽量少接触民众、尽量少动员民众表决、讨论、辨析土地利益的分配。因为一动员，就会引发矛盾，正常的争论会产生矛盾，另有一些不合理的诉求也会借机表达出来。地方政府不敢冒此风险，希望尽量少触动村民、少引发村民生成矛盾。

　　一般情况下，村庄的开发次序是先征地、后拆迁，⑦其中既有土地规划方面的考虑，亦有基层的运行逻辑在起作用。地方政府以成本-收益作为行为的主要考量，认为征地比拆迁更好操作。所谓更好操作，就是征地更容易走精英路线，以便减少谈判对象数量，最终减少矛盾发生。

　　征地工作中，地方政府的谈判对象是村集体，村集体又在实践操作过程中简化为村干部，大多数时候只要村主任签字，就可以完成土地征收，政府的谈判对象只是村干部中的一人或数人，大大减少了谈判成本，政府需要和村民打交道的部分仅为地上物的补偿。走精英路线的过程中，地方政府有意识地淡化了村庄能力，例如尽量不开村民大会或村民代表大会，如果将村民动员起来讨论是否征地以及征地补偿价格，无疑会增加征地的难度，地方政府希望只和少数人接触，避免全体村民的问询、讨论、协商，结果是极大地削弱了村庄的能力。

　　在地方政府精英路线策略影响下，村庄为两块，一块是上层的地利共同体，一块是下层的普通村民。地利共同体的各主体之间紧密联盟，普通村民不仅与地利共同体隔阂，群体内部也是彼此离散（耿羽，2013）。地利共同体由地方政府、村干部、有势力的村庄精英（如家族势力大的村民或者拳头硬的村民）联盟而成，地方政府为了土地顺利征收，向村干部索取征地的同意权，村干部从地方政府处获得工程承包权，村干部职位越来越与村干部个人利益相关，而与村庄治理无关，有势力的村庄精英则从村干部那里得到工程承包等次级的分配，没有村庄精英的配合，村干部无法独自消化工程利益。

　　地利共同体的结构并非组织意义上的结构，称其为共同体，是由于其难以被改变的一套行为逻辑，在土地开发型村庄中，地方政府、村干部、村庄精英任何一方若要获取土地利益，必须遵守这一套彼此默认和心照不宣的共识。地利共同体形成后，村庄中的是共同体中少数人的，共同体中各主体的博弈和协商决定着土地利益分配的大头。普通村民在数量上是大多数，他们未被纳入村庄之中，越不参与村庄，越没有行动的意识和能力。结果是，村干部与村民相互隔膜，村干部最看重的是自己的职位，有了职位就能换取政府工程发放，村干部尽量不去触动村民利益，不作为，不得罪村民；村民在没有直接触及自身利益的情况下并不关注地利共同体中各主体的是是非非，村民觉得村庄公共离自己生活太远，没必要花精力去操心，村民不关心村干部的操守和收入情况，因为工程款等资源不是从村民口袋里提取，村民关心征地补偿款的发放数额，最好留在村集体的那部分补偿也能分下来，至于征地补偿的具体过程，村民则没有太多兴趣。

　　地方政府和村干部均有意回避动员村民参与，土地开发型村庄的村庄能力不断虚化，无论是地利共同体中的各主体，还是普通村民，在村庄中均以短期眼前利益为行动指向，村庄公共原则消失。村庄，只有在实践中才能培育和壮大，没有实践性的行动，多数村庄四个中仅有选举运行，而且选举还容易流变为走过场式的选举，没有公共原则的村庄中，金钱和私人关系可以在相当程度上左右村民投票意向。

　　在征地工作中，政府有意回避接触村民的策略能够奏效，但在拆迁工作中，政府必须每家每户地进行谈判，谈判主体增加，增加了谈判的难度，而且拆迁补偿远远高过征地补偿，涉及利益巨大进一步增加了谈判的难度。拆迁难，还有一个隐含因素，即拆迁之前村庄可能经历过多次规模不等的征地，拆迁处于村庄土地开发序列的末端，往往背上历史包袱。所谓历史包袱，一是指具体矛盾纠纷的包袱，即以前权宜性地解决问题，为了促签一时搪塞过去，但留下大量后遗症，越到后面，积累的后遗症越多；二是指治理逻辑的包袱，但这种包袱更为难缠，即无原则的、投机式的逻辑从历次征地工作以及平时的村庄中延续下来，从政府蔓延到村民，征地以及平时的村庄中刻意减少博弈，却导致拆迁中更加无序的博弈，以往在土地开发过程中回避接触、回避矛盾，没有塑造良好的风气，各主体都以私利为行动指向，一旦发生拆迁这种针对巨大利益的谈判，各种投机主义盛行，乱象丛生。

　　拆迁涉及巨大利益，这决定了村民将从各个角度提出特殊性需求，其中有合理的特殊性需求，也有不合理的特殊性需求，但目的都是为了向政府争取更多的拆迁补偿。政府的同质化补偿标准与被拆迁村民的异质化需求之间存在裂缝（吴建瓴，2012）。拆迁的难题在于政府怎么定义合理的异质化需求。

　　在村庄中进行拆迁工作有两种方法，一种是通过村庄将村民动员起来，公示并集体商讨拆迁补偿事宜，一种是和每一户村民暗地里进行谈判，解决一户是一户。地方政府大多会选择后者，这和征地工作本质上的逻辑是一致的，即尽量避免将全村村民发动起来。动员村民参与村庄，要耗费大量的时间和程序，最重要的是结果不可预料，有可能引发大规模的矛盾纠纷，而且其中很多矛盾纠纷并不直接和拆迁相关，如家庭矛盾、邻里矛盾、债务矛盾、产权矛盾等等会因为拆迁这个事由牵引出来，因此动员村民在政府看来是自找麻烦。和征地工作不同的是，征地中政府可以通过变通之法绕过村民，而拆迁中无论如何没办法绕过村民，没法绕过村民又不愿意动员村民，政府只能利用各种策略各个击破。谁成为带头促迁的积极分子，并不以原则来确定，而看政府掌握的资源可以与村中的哪些人进行利益交换。政府确定一批积极分子，就是希望这些积极分子能通过私人关系带动一批村民同意拆迁，政府依循的是“以私化公”的特殊主义逻辑。政府通过自己掌握的资源与积极分子建立短期内能够实现利益交换的“工具性关系”，然后让积极分子利用村庄中的“情感性关系”，对自己的亲朋好友进行劝说。工具性关系首选对象是村干部，能当选村干部的往往在村里有不少的人脉关系，村干部通过劝说可以带动很多村民拆迁，工具性关系另外一种对象是在村庄中有亲属关系的政府工作人员，和吸纳村干部不同，政府与这些工作人员的利益交换有一定的强制性，政府通过科层的约束力，督促工作人员成为拆迁中的“积极分子”，劝说家人亲戚尽早拆迁。这是地方政府在不愿群众动员，又不得不接触群众的情况下想出的权宜之计。

　　当“分类治理”沦为了无原则的“各个击破”，拆迁工作中只剩下赤裸裸追求效率最大化的治理技术，治理技术可以在前期快速推动一批村民签字——利益诱导一批，再通过“情绪感染”一批，但很快拆迁工作便会进入瓶颈期——遭遇“钉子户”。“钉子户”本是中性词汇，亦是谈判中的正常现象，双方一时谈不拢，就会出现钉子户。但现在问题最大的，不是钉子户的数量，不是钉子户博弈的时间长度，而是政府与钉子户相互博弈的逻辑。钉子户不签的理由形形色色，有些是合理的特殊诉求，有些是不合理的特殊诉求，还有些是合理与不合理混合的特殊诉求。一线工作人员长期扎根现场，对各户村民情况知根知底，知道哪些是合理的哪些是不合理的，但是有了“分类”之后却无法“分类治理”，因为“怕出事”，地方政府对待事情的剧烈程度的重视程度超过事情的合理与否，地方政府用各种超额补偿方式重点安抚那些“闹”和“拖”的“钉子户”。钉子户表达诉求的手段成了政府考虑的第一位，钉子户诉求本身反而退居次席。无原则地超额补偿引起先前配合政府的、按照正常标准签约的村民的不满，觉得“老实人吃亏”，结果出现用各种激烈的手段要求政府“找补”，同时，也给其他未签的钉子户形成负面示范效应，即需要利用各种激烈的手段来争取更多利益。

　　具有经营性行事逻辑的地方政府以策略主义应对上级的维稳，便会出现种种“过度维稳”。“过度维稳”看似一时稳住局面，实际引发更多矛盾，并且剧烈形式的矛盾越来越多。中国在转型期本来就涌现大量矛盾，“不出事”本意是为了减少矛盾，但僵化地定义“不出事”却反而创造出了很多新的矛盾。地方政府陷入“越怕出事越会出事”、“越维稳越不稳”、“越想消除矛盾越有矛盾”的泥沼。“越维稳越不稳”有三种来源：（1）取消自治空间。政府将分化的结构整合进行政过程中，政府将直接面对民众抗争，并被置于底层社会抗争的第一线，政府因缺乏缓冲机制而脆化（樊红敏，2013）。征地拆迁不仅涉及政府与村民之间的利益分配，还涉及村民与村民之间、村民与村干部之间的利益分配，村民间的协商和讨论不仅能监督和制约政府的过分谋利行为，还能自我化解村庄内部矛盾，而地方政府取消村庄空间，一旦村庄中出现各类主体之间的、各种类型的土地纠纷，都将堆积至地方政府。（2）过分压制97文案生成。地方政府为了“不出事”或不让已经发生的事件扩大影响，不恰当地动用各种强制资源进行压制，结果引起民众用剧烈方式反抗。（3）无原则应对。用外在形式定义矛盾，最后简化为“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的治理逻辑。一些民众利用地方政府“怕出事”心理，以“闹”表达诉求，地方政府为尽快息事宁人，“花钱买稳定”，“用人民币解决人民内部矛盾”。⑧一些民众通过“闹”让自己的不合理诉求得到政府支持，而一些民众以平静温和方式表达合理诉求却无法纳入政府解决的视野，这种现象促使更多人通过“闹”表达诉求，并且无论合理的、不合理的要求都通过“闹”表达。

　　被分派至征迁现场的一线工作人员，背负着巨大的压力。压力来源有二：一是“自上而下”的压力，最基层、第一线的工作人员总是要承受来自各种上级“条条”和“块块”的诸多任务；二是“由外而内”的压力，官僚机构与民众沟通中产生种种不畅，上级官员认为可以在官僚机构内部解决这一外部问题，于是不断加强“动员制+科层制”，与民众沟通能力不畅的压力就先是由外而内地转移到官僚机构内部，然后又在官僚机构内部自上而下地转移到一线工作人员身上。

　　无论政府如何在内部加强“动员制+科层制”，也很难在实质上改进与民众沟通的能力满分作文生成器在线。政府与村民协商，需要有一个良好的场域，双方共同服膺一套公共规则。当前政府失去了引导民众有序参与的能力，双方碰到利益分配（如征迁）时，分别动用各种策略行为“斗智斗勇”，一线工作人员在“动员制+科层制”下面临两难：用更强势的策略行为，还是就此作罢？就此作罢，则没法完成任务，在动员制内无法交待；用更强势的策略行为，稍越雷池一步就有可能违背绝对不允许“出事”的监督体系。社会动员能力缺失，在“怕出事”的“动员制+科层制”体系中，最后具体化为工作人员个体的角色冲突，即“又要马儿跑，又要马儿不吃草”。强烈的角色冲突紧张感，让一线工作人员甚至产生了正在从事“间谍”这种高危行业的感觉，区征迁办一位工作人员无奈地说：

　　“昨天我老婆在那里看谍战电视剧，我凑过去看了两眼，感慨地和老婆说，我现在干的征迁工作，和谍战人员一样，都是要完成一个艰巨的任务，都是要用尽各种各样的手段，都是要承担巨大的风险，不同之处在于间谍是生命风险，我是风险。”⑨

　　被选派至督查小组的各执法部门的工作人员更是觉得尴尬和为难。工作人员平时就不愿进行日常性的执法，他们认为现在干执法工作毫无尊严可言，执法过程中肯定有争执，难免引起民众不满，民众一投诉，或者媒体一曝光，无论谁对谁错，工作人员都要受批评乃至处罚，他们觉得一执法“干什么都错，越干越错”，因此多一事不如少一事，干脆不执法97文案生成。当上级在动员中要求配合中心工作，他们才被动地出来执法，即使勉强到一线，工作人员也不愿意出工出力，督查小组在村中巡查时，大部分工作人员都懒散拖沓地尾随应付，征迁现场的工作小组负责人总是催促督查小组要多下去做工作，督查小组领队一般都是敷衍答应，以至于最后负责人只能说：“要不再出去走两圈吧？”督查小组的巡查，对村民来说还是有威慑力度的，村民分不清具体部门，只是从总体上感觉“来了很多政府的人”，但巡查成员自身的主体感受，则毫无自信心和积极性，他们行走间的眼神和表情，让人感觉他们是一支正在受群众嘲讽的“游街”队伍。督查小组种种具体的执法行为，如商检检查小店中的货物质量、税务检查小店中的纳税状况、安监检查出租房中的消防等安全隐患等等，工作人员表现得更是心虚。以上执法本是各部门的正常工作范围，但执法部门平时不执法，在村庄遭遇征迁时督查小组才下来突击检查，这种选择性的策略难免让村民怀疑该执法的正当性，而工作人员自己同样也在怀疑自身执法的正当性，他们进了村民家门，不愿谈执法，只是和村民“讲感情”、“将政策”、“讲大势”。

　　一线工作人员处于“科层制+动员制”的夹缝中，为了缓解压力，他们的应对之策是“自保”，工作人员不希望自己成为一颗成全上级升迁而牺牲自己的棋子。访谈中有多位工作人员提到“自保”，如镇（街）的一位工作人员说：

　　“征地办、纪检等管理审核部门，应该理解我们下面的工作。征迁工作遇到困难，就像前面是一堵墙，走不通，又必须走，我们只能绕着走。我们绕着走后，管理部门要换位思考，不能之后来追究责任……（突破的）办法想出来了，也要经过领导这边的同意。我们真的没必要牺牲自己去把任务完成……干征迁工作，职业安全最重要……我们基层有什么权力？全是事，像孙子一样！……我这个只是一份工作而已，只是做这个位子该做的事情而已。”10自保的具体做法，是尽量把自己拖回到遵循原属科层组织中，声称自己仍遵循原属机构的规章制度，以规避上级各种动员的要求。细密严谨的监督体制让上级更好地监督下级，也部分地转嫁各界（如中央政府和群众）针对上级自身的监督压力，但细密严谨的监督体制也让下级更小心翼翼、避免“突破”，并且下级在精细的科层制中有足够的空间来“突破”，如以各种细致的监督条文来搪塞，如以各种严格的监督程序来拖延。白沙区各执法部门上报区政府的配合征迁工作方案中，既按区政府要求写明自己应该承担的责任，也写明注意事项即“严格工作要求，依法妥善处置”，这些注意事项与其说是对自身的严格要求，不如说是对自身的保护。如孔飞力（2012：271-272）所言，繁琐的规章条例为官僚们的职责划定了某种边界，从而为他们提供了一定的保护，使他们得以对抗来自上司的各种非常规要求。科层制很多时候成为一种“工具性”的存在，上级能利用科层制来转移工作压力，下级亦能利用科层制来消解工作压力。

　　上级官员当然不满意基层工作人员“自保”这种消极怠工的做法，上级官员推断工作任务没有完成，是因为基层工作人员懒惰、推诿、人少、工作时间不够、职业素养有待加强、工作热情有待提高等等，所以应当加大动员力度，进一步强调工作的重要性、进一步加派工作人手、进一步增加工作时间。引导民众参与能力的匮乏，转化为政府内部动员的持续加温。

　　以上从干群关系的侧面描述了“压力型体制”。荣敬本（1998）等人在20世纪90年代总结出基层治理中的“压力型体制”，即“一级组织（县、乡）为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标，而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系。”许多学者主要质疑压力型体制中指标设置是否合理的问题，即地方政府过于单一地以经济增长为主要指标。征地拆迁是当地政府推动经济增长的重要手段，因此征地拆迁任务也可归为经济增长主指标中的分支指标。但本文更为关注的是压力型体制另一方面的缺陷——只关注官僚体系内部的技术，忽视与民众协商的能力。结果，基于技术的不断进步，指标压力得以精确地层层分解下派，同时上级也有完善的监督技术，但是，由于政府与民众无法有效沟通，压力型体制中的压力停留在最基层的工作人员身上，最后，技术的进步无法换来治理的增效，却形成官僚系统内部不断的“自我增压”。

　　本文重点研究动员的短时段机制，并将当下基层治理中动员制的运行逻辑和困境来源总结为“行政遮蔽”。地方政府的行政遮蔽实践，首先是尽量避免发起大规模的参与、表达、协商，通过吸收地方精英和关键人物处理事务，其次，尽管地方政府试图减少基层，但还是会有若干民众行动会溢出，面对这部分，地方政府以各种正式的、非正式的权宜之计“摆平”。

　　改革开放后，民众性的“运动”减少，但基层新的“”形式并未确立。同时，地方政府在经济发展中壮大，出于对自身行政能力的确信，也出于对自身利益的维护，地方政府期望完全通过官僚机构进行基层治理。一些地方政府以灰色和暴力的方式处理征迁事务，白沙区政府不愿采用高风险的式治理，其依靠较强的财政能力和技术能力打造尽可能和谐的征迁。白沙区政府大量运用“科层制+动员制”推进征迁事务，从经验材料中本文总结出：（1）官僚机构中的动员机制有时候会破坏官僚的科层机制，但有时候也在修正官僚的科层机制的弊端；（2）官僚的动员机制发挥作用时，可能借用科层机制的力量“再科层化”，如此，官僚机构中的动员机制与官僚的科层机制相互交织；（3）无论官僚的动员机制和官僚的科层机制如何地互补和融合，都不足以从实质上改进基层治理状况，因为二者始终在“行政遮蔽”的逻辑中打圈，并没实质性解决民众的参与问题。

　　无论何种形式的“行政遮蔽”，都只能暂时压抑矛盾，并可能引发更多矛盾在将来更为剧烈地爆发。行政遮蔽形成一种不良的循环：地方政府认为可以将外部问题“内部化”，把与群众沟通不畅的压力“由外而内”地转移到官僚系统内部的动员机制+科层机制上，官僚动员机制+科层机制在实际运行中，又将压力“自上而下”地转移到官僚系统的基层工作人员上，但单纯给基层工作人员施压并无法解决与群众顺畅协商的问题，基层工作人员通过各种方式从官僚的科层机制寻求庇护，上级官员认为任务没完成是由于针对基层工作人员的动员力度还不够，因此继续加强官僚动员机制。基层治理中政府如何与群众沟通协商这一原则性问题却褪变为上级官员不断用动员和科层结合的技术向下级工作人员施加压力、下级工作人员又通过科层的技术上级官员的“猫鼠游戏”。

　　破除行政遮蔽，不是简单化的官退民进，而是要处理好“行政”和“”二者的平衡关系，并在基层建构有序的、制度化的民众参与方式。民众参与，是诉求的表达，是利益分配机制，也是国家治理能力尤其是“基础性权力”（迈克尔·曼，2007：68-69）的重要组成部分。“基础性权力”并非是绝对的“小政府、大社会”，而是一种国家“贯穿”社会的能力，其本质是要塑造“强政府、强社会”。基础性权力可以细分为国家面对社会的三种能力：（1）渗透能力；（2）汲取能力；（3）协商能力（琳达·维斯、约翰·M.霍尔森，2009：8-9）。当前中国，正进入塑造基础性权力的第二阶段——协商能力的建构。协商既指政府与民众协商，也指民众与民众协商。11

　　基层治理既是地方政府与民众关系的映照，也受中央政府与地方政府关系的影响。官僚机构应放在“国家权力-官僚体制-民众”三者关系中来分析（周雪光，2013）。基层治理中的动员和科层，同样也应放在三者关系中看待。当前基层治理的瓶颈在“官僚体制-民众”之间，但也和“国家权力-官僚体制”有关。国家如何规制官僚机构，在中国历史中始终是一个难题。集体化时代，国家频频发起“运动”意欲整改和监督官僚机构，结果往往是“吸纳行政”，官僚机构基本运行无法保障。当前，中央政府试图以“维稳”指标规制地方政府，但由于“维稳”指标过于重视外在量化标准，反而促动地方政府在“怕出事”的逻辑下进一步压缩基层空间。国家对于官僚机构的纠偏却吊诡地出现了事与愿违的反效果，其中关键在于国家启动了其对官僚机构的“行政”规制，却未注意同时建构基层的“”——民众制度化的、有序的参与。目前环境下，国家若通过大规模的“运动”敲打官僚机构，有可能引起运行的动荡和风险，国家以“行政”指标和体系监督官僚机构，是正常的思路，但中央政权对于地方政府始终不可避免存在“信息不对称”的盲区，为了克服“信息不对称”满分作文生成器在线，中央政权对监督指标若设置难免过于僵硬，如此难以正常开展工作和隐秘地突破治理底线将同时出现在地方政府的治理图景中。所谓“稳定”，应该指全局意义上的、基本秩序和制度框架意义上的稳定，而不是将社会生活中任何细枝末节的矛盾都视之为稳定问题（孙立平，2009：6）。政府系统（尤其是高层政府）应该动态地、弹性地看待矛盾，而非静态地、僵硬地看待矛盾，应消除“不稳定幻象”（应星，2011：225），不必把所有矛盾都估计得过于严重，上级政府太过紧张，下级政府往往更加不择手段用一切力量压制矛盾露头，并封锁民众参与的空间。开放民众参与，首先可以减少矛盾累加，矛盾及时解决，其次，并不是所有事务都是民众与政府的博弈，民众与民众的博弈大量存在，政府放手让民众自主博弈，也减轻政府负担。破除“行政遮蔽”，政府内部的柔性管理和建构民众的有序参与应并行。

　　⑥“策略主义”不同于“策略”。“策略”是一种纯粹的权力运作技术和方法；而“策略主义”是一种行为原则，通常不问手段或方法的合理性与合法性。因此，“策略主义”既包括那些灵活的、因地制宜的合理、合法的策略，也包涵了那些不讲原则、不顾战略，不具合法性与正当性的策略；策略主义中的策略既可能与组织运作的目标相一致，也可能相背离。应该说，任何时期的基层政权均讲“策略”、讲“方法”，但不一定任何时期的基层政权均是以“策略主义”的逻辑运作。（参见欧阳静：《策略主义：桔镇运作的逻辑》，中国政法大学出版社，2011年，第12页）。

　　⑦一些目的为置换建设用地指标的“增减挂钩”项目，村庄开发可能先从房屋开始，如“农民上楼”，然后才是农地开发。

　　⑧“花钱买稳定”促使近年出现了一些新的类型：如“谋利型”、“要挟型”。（参见田先红：《治理基层中国：桥镇信访博弈的叙事，1995—2009》，社会科学文献出版社，2012年，第187页；饶静、叶敬忠、谭思：《“要挟型”——底层逻辑下的农民分析框架》，《中国农村观察》，2011年第3期）有些民众在最初时，是基于合情合理的要求，但在和政府多次博弈过程中，发现政府“遇强则弱，遇弱则强”，结果异化为目的，为了而，成为谋利手段，原初目的成为修辞性理由。

　　11《国家与经济发展》书中的“协商”，主要指国家协调和调动社会资源以推动工业发展和经济增长的能力，本文“协商”的涵义比该书广泛。

　　［1］狄金华.通过运动进行治理：乡镇基层政权的治理策略——对中国中部地区麦乡“植树造林”中心工作的个案研究［J］.社会，2010，（3）.

　　［3］冯仕政.中国国家运动的形成与变异：基于政体的整体性解释［J］.开放时代，2011，（1）.

　　［4］冯志峰.中国运动式治理的定义及其特征的界定［J］.银川市委党校学报，2007，（2）.

　　［5］耿羽.低水平均衡的土地分利秩序——论土地开发与村庄［J］.中国农业大学学报（社会科学版），2014，（3）.

　　［10］孔飞力.叫魂：1768年中国妖术大恐慌［M］.陈兼，刘昶译.生活·读书·新知三联书店、上海：上海三联书店，2012.

　　［12］琳达·维斯，约翰·M.霍尔森.国家与经济发展：一个比较历史性的分析［M］.黄兆辉，廖志强译.黄玲校.长春：吉林出版集团有限责任公司，2009.

　　［13］罗伯特·默顿.社会理论和社会结构神［M］.唐少杰，齐心等译.北京：译林出版社，2006.

　　［14］吕德文.群众路线与基层治理——赣南版上镇的计划生育工作（1991—2001）［J］.开放时代，2012，（6）.

　　［15］马克斯·韦伯.新教伦理与资本主义精神［M］.彭强，黄晓京译.彭强校.西安：陕西师范大学出版社，2002.

　　［16］迈克尔·曼.社会权力的来源（第二卷）［M］.陈海宏等译.上海：上海人民出版社，2007.

　　［17］欧阳静.运作于压力型科层制与乡土社会之间的乡镇政权——以桔镇为研究对象［J］.社会，2009，（5）.